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最高法发布审理生态环境损害赔偿案件的若干规定 生态环境损害赔偿诉讼是新类型诉讼

  转载时间: 2019-06-06 10:30  来源: 中国环境报

◆本报记者王玮

2019年6月5日起施行的《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》(以下简称《若干规定》),在总结改革试点及全面试行经验基础上,适应生态环境损害赔偿相关法律制度有待完善、审判实践经验尚不够丰富的实际情况,以“试行”方式,对于司法实践中亟待明确的生态环境损害赔偿诉讼受理条件、证据规则、责任范围、诉讼衔接、赔偿协议司法确认、强制执行等问题予以规定。

1什么样的生态环境损害赔偿诉讼案件,法院会受理?

只有磋商未达成一致或者无法进行磋商的,才能提起诉讼

生态环境损害赔偿诉讼是不同于环境民事公益诉讼和普通环境侵权责任诉讼的一类新诉讼类型。《若干规定》第一条就人民法院受理生态环境损害赔偿诉讼案件的条件作出明确规定。

明确原告范围。依据中办、国办印发的《生态环境损害赔偿制度改革方案》(以下简称《改革方案》)关于赔偿权利人以及起诉主体的规定,《若干规定》明确省级、市地级人民政府及其指定的相关部门、机构或者受国务院委托行使全民所有自然资源资产所有权的部门可以作为原告提起诉讼。同时,明确“市地级人民政府”包括设区的市,自治州、盟、地区,不设区的地级市,直辖市的区、县人民政府。

明确提起诉讼情形。依据《改革方案》关于生态环境损害赔偿适用范围的规定,《若干规定》明确了可以提起诉讼的三种具体情形,包括发生较大、重大、特别重大突发环境事件的,在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件的,以及发生其他严重影响生态环境后果的情形。需要说明的是,上述第三种情形包括各地依据《改革方案》授权制定的实施方案中的具体规定。

明确磋商是前置程序。《若干规定》明确原告在与损害生态环境的责任者经磋商未达成一致或者无法进行磋商的,可以提起生态环境损害赔偿诉讼,将磋商确定为提起诉讼的前置程序,为充分发挥磋商在生态环境损害索赔工作中的积极作用提供了制度依据。

2受理后,法院会怎么审理?

一审案件由法官和人民陪审员组成合议庭进行审理

基于生态环境损害赔偿案件的特殊性,《若干规定》就相关审理程序和证据规则作出专门规定。

明确管辖法院和审理机构。由于生态环境损害赔偿诉讼案件系新类型案件,事关国家利益和人民群众环境权益,社会影响较为重大,《若干规定》第三条规定,第一审生态环境损害赔偿诉讼案件由生态环境损害行为实施地、损害结果发生地或者被告住所地的中级以上人民法院管辖,并根据生态环境损害跨地域、跨流域特点,就跨行政区划集中管辖作出明确规定。同时,根据《改革方案》要求,为统一审判理念和裁判尺度,提高审判专业化水平,《若干规定》明确生态环境损害赔偿案件由人民法院环境资源审判庭或者指定的专门法庭审理。

明确审判组织。生态环境损害赔偿诉讼的目的是保护国家利益和人民群众环境权益。为推进司法民主,保证司法公开公正,主动接受人民监督,《若干规定》明确人民法院审理第一审生态环境损害赔偿诉讼案件,应当由法官和人民陪审员组成合议庭进行。

明确原告的举证责任。《若干规定》依据侵权责任法和相关司法解释规定,结合生态环境损害赔偿诉讼原告掌握行政执法阶段证据、举证能力较强等特点,明确原告应当就被告实施了污染环境、破坏生态行为或者具有其他应当依法承担责任的情形,生态环境受到损害以及所需修复费用、损害赔偿等具体数额,以及被告污染环境、破坏生态行为与生态环境损害之间具有关联性,承担相应举证责任。

明确证据审查判断规则。《若干规定》根据生态环境损害赔偿诉讼案件中各类证据的特点,分别就生效刑事裁判涉及的相关事实、行政执法过程中形成的事故调查报告等证据、当事人诉前委托作出的鉴定评估报告等证据的审查判断规则作出明确规定,为准确查明损害生态环境相关事实提供了规范依据。

3生态环境损害赔偿责任体系有哪些创新?

首次将“修复生态环境”作为生态环境损害赔偿责任方式

创新责任承担方式,突出修复生态环境的诉讼目的,首次将“修复生态环境”作为生态环境损害赔偿责任方式。

创新责任方式的顺位,突出修复生态环境和赔偿生态环境服务功能损失在损害赔偿责任体系中的重要意义。

明确责任范围,根据生态环境是否能够修复对损害赔偿责任范围予以分类规定,明确生态环境能够修复时应当承担修复责任并赔偿生态环境服务功能损失,生态环境不能修复时应当赔偿生态环境功能永久性损害造成的损失,并明确将“修复效果后评估费用”纳入修复费用范围。

明确赔偿资金管理使用依据,与土壤污染防治法关于建立土壤污染防治基金等规定相衔接,规定赔偿资金应当按照法律法规、规章予以缴纳、管理和使用。

4生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼如何衔接?

同一案件中,生态环境损害赔偿诉讼案件优于民事公益诉讼案件

《改革方案》要求最高人民法院商有关部门根据实际情况,就生态环境损害赔偿制度与环境民事公益诉讼之间衔接等问题提出意见。《若干规定》在总结实践经验基础上,就两类诉讼的衔接作出了相应规范。

明确受理阶段两类案件分别立案后由同一审判组织审理。为保障环境民事公益诉讼原告诉权,节约审判资源,避免裁判矛盾,《若干规定》第十六条规定,在生态环境损害赔偿诉讼案件审理过程中,同一损害生态环境行为又被提起民事公益诉讼,符合起诉条件的,应当由受理生态环境损害赔偿诉讼案件的人民法院受理并由同一审判组织审理。

明确审理阶段两类案件的审理顺序。鉴于生态环境损害赔偿诉讼案件的原告具有较强专业性和组织修复生态环境的能力,为促进受损生态环境的及时有效修复,《若干规定》第十七条明确,人民法院受理因同一损害生态环境行为提起的生态环境损害赔偿诉讼案件和民事公益诉讼案件,应先中止民事公益诉讼案件的审理,待生态环境损害赔偿诉讼案件审理完毕后,就民事公益诉讼案件未被涵盖的诉讼请求依法作出裁判。

明确裁判生效后两类案件的衔接规则。为避免相关民事主体因同一损害生态环境行为被重复追责,妥善协调发展经济与保护生态环境的关系,《若干规定》第十八条明确,生态环境损害赔偿诉讼案件的裁判生效后,有权提起民事公益诉讼的机关或者社会组织,就同一损害生态环境行为有证据证明存在前案审理时未发现的损害,并提起民事公益诉讼的,人民法院应予受理。明确对于同一损害生态环境行为,除非有证据证明存在前案审理时未发现的损害,原则上只能提起一次生态环境损害赔偿诉讼或者环境民事公益诉讼。

明确实际支出应急处置费用的机关提起的追偿诉讼和生态环境损害赔偿诉讼的关系。为全面保护国家利益,《若干规定》第十九条明确,在生态环境损害赔偿诉讼原告未主张应急处置费用时,实际支出这一费用的行政机关提起诉讼予以主张的,人民法院应予受理并由同一审判组织审理。

5生态环境损害赔偿协议一定要进行司法确认吗?

明确当事人可以向人民法院申请司法确认

《若干规定》第二十条就经磋商达成的赔偿协议申请人民法院司法确认作出规定,明确经磋商达成生态环境损害赔偿协议的,当事人可以向人民法院申请司法确认。同时,规定了赔偿协议的公告、审查以及裁定内容和公开要求,为生态环境损害赔偿协议的司法确认提供了规范依据。

6经司法确认的赔偿协议,如果一方拒绝履行怎么办?

可以申请强制执行,但修复仍由相关部门实施

根据生态环境损害赔偿案件所涉生态环境损害巨大,修复工作专业性强,时间长,情况复杂等特点,《若干规定》第二十一条在明确生态环境损害赔偿诉讼案件裁判和经司法确认的赔偿协议具有强制执行效力的同时,明确执行中涉及的生态环境修复工作依法由省级、市地级人民政府及其指定的相关部门、机构组织开展,确保受损生态环境得到及时有效修复。

截至2019年3月

全国31个省(区、市)和新疆生产建设兵团均已印发省级改革实施方案。

另有126个市(区、县)印发了市地级改革实施方案。

各地共计印发生态环境损害赔偿磋商办法、调查与鉴定评估办法、资金管理办法等方面的配套文件54项,正在编制45项。

数说

截至2019年5月

已有9省市出台审理生态环境损害赔偿案件司法规则。

各级人民法院共受理省级、市地级人民政府提起的生态环境损害赔偿案件30件,其中受理生态环境损害赔偿诉讼案件14件,审结9件。

受理生态环境损害赔偿协议司法确认案件16件,审结16件。

人民法院保障生态环境损害赔偿制度改革典型案例

一、山东省生态环境厅诉山东金诚重油化工有限公司、山东弘聚新能源有限公司生态环境损害赔偿诉讼案

本案系因重大突发环境事件导致的生态环境损害赔偿案件。

【点评专家】吕忠梅,清华大学教授

法院受理此案后,在案件事实认定和法律责任承担等方面都进行了有益探索。

一是本案在技术事实查明方面突出由多方专家参与,为事实认定提供了技术支撑。此案中原告山东省生态环境厅和被告金诚公司分别向法院提交了两份不同的鉴定意见,法院如何认定和采信进而合理分配二被告的责任承担是本案的关键所在。受案法院充分发挥技术专家在查明专业事实上的功能和作用,除通知当事人申请鉴定人员、专家辅助人出庭说明外,还依职权聘请了三位咨询专家参加庭审并出具咨询意见。

二是本案在对责任的认定和分担方式上,具有一定的合理性。法院在综合全案证据的基础上,根据二被告主观过错、经营状况等因素,分配二被告各自应承担的赔偿责任。在责任的承担上,考虑到金诚公司仍在正常经营,确定金诚公司可申请分期赔付,这种探索具有一定的示范意义。生态环境损害赔偿诉讼的责任承担方式,可参考环境公益诉讼案件的有益经验,创造生态环境损害赔偿诉讼的“附生态恢复方案的判决书”方式。

此外,本案在诉讼程序上也进行了有益探索。生态环境损害事件发生后,社会组织和本案原告先后提起环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼,法院分别立案受理并中止环境民事公益诉讼案件的审理,待本案审理裁判后再就环境民事公益诉讼案件依法作出裁判,是衔接两类诉讼程序和规则的一种新探索。

二、重庆市人民政府、重庆两江志愿服务发展中心诉重庆藏金阁物业管理有限公司、重庆首旭环保科技有限公司生态环境损害赔偿诉讼案

本案系第三方治理模式下出现的生态环境损害赔偿案件。

【点评专家】张梓太,复旦大学教授

首先,本案实现了生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼的有效衔接。两种诉讼制度在诉讼主体、适用范围上都有差别,如何实现两者的有效衔接一直是困扰理论界和实务界的一道难题。重庆市第一中级人民法院将其合并审理,既支持了政府提起生态环境损害赔偿诉讼,又鼓励了社会组织提起环境民事公益诉讼,表达了人民法院对环境公共利益保护的决心,实现了法律效果和社会效果的统一。

其次,本案明确了第三方治理模式下生态环境损害赔偿责任应当如何认定的问题。排污主体取得排污许可证后,可以委托第三方进行治理达标排放,但排污主体监督第三方的法律责任并不因民事合同约定而免除。如果排污主体未尽法定监督义务,其仍应承担相应的法律责任。

最后,本案还指明了生态环境损害赔偿诉讼的证明标准和责任标准不同于刑事诉讼和行政诉讼。不承担刑事责任或者行政责任并不必然免除生态环境损害赔偿责任,对此,可结合具体的案件情况进行更进一步的司法实践探索。

三、贵州省人民政府、息烽诚诚劳务有限公司、贵阳开磷化肥有限公司生态环境损害赔偿协议司法确认案

本案是试点后全国首例由省级人民政府提出申请的生态环境损害赔偿协议司法确认案件。

【点评专家】肖建国,中国人民大学法学院教授

本案的亮点在于探索生态环境损害赔偿协议的司法确认规则,化解了试点阶段磋商协议的达成及其司法确认的若干法律难题,为最高人民法院出台相关司法解释提供了实践素材。

首创由第三方主持磋商的制度,即由省律师协会主持、赔偿权利人与义务人展开磋商,并促成赔偿协议的达成。双方磋商过程中的第三方介入,有助于维持程序中立、促进当事人沟通、协助当事人发现其利益需求。

首创法院作出司法确认裁定前对生态环境损害赔偿协议进行公告的制度。鉴于生态环境损害赔偿协议涉及损害事实和程度、赔偿的责任承担方式和期限、修复启动时间与期限等内容,不仅涉及赔偿权利人与赔偿义务人之间利益的调整,也会波及到不特定公众环境权益的保护问题,人民法院将赔偿协议内容公告,具有十分重要的意义。

四、绍兴市环境保护局、浙江上峰建材有限公司、诸暨市次坞镇人民政府生态环境损害赔偿协议司法确认案

本案是涉大气污染的生态环境损害赔偿案件。

【点评专家】王树义,上海财经大学教授

因大气污染致生态环境损害的案件,均会碰到两个具有共性的问题:其一,排污者排入大气环境的污染物质,因空气的流动,通常在案发后已检测不出,或检测不到污染损害结果。怎么办?排污者有没有对生态环境造成损害,要不要修复?其二,若要修复,如何修复,是否一定要在案发地修复?本案较好地回答了这两个问题,具有一定的典型意义。

五、贵阳市生态环境局诉贵州省六盘水双元铝业有限责任公司、阮正华、田锦芳生态环境损害赔偿诉讼案

本案是由生态环境保护主管部门直接提起的生态环境损害赔偿诉讼案件。

【点评专家】汪劲,北京大学教授

生态环境损害赔偿制度明确了主动磋商、司法保障的原则,目的在于让赔偿权利人与赔偿义务人尽早就赔偿事项达成一致,尽快启动生态环境修复工作。在此背景下,法院在职权范围内积极探索多元化的纠纷解决方案,除了可以顺应当事人双方希望尽快就生态环境损害赔偿达成一致的基本愿望外,还提高了生态环境损害赔偿纠纷的解决效率。

生态环境损害赔偿纠纷案件的圆满办结还涉及生态环境修复工作的实际执行,其结果具有很强的延时性。为此,法院在主持调解的基础上,就调解协议的实际履行所存在的实体和程序问题,包括实施费用、修复工作的行为监督与资金管理以及修复效果保障等内容都作出具体安排,并调动参与生态环境修复工作的各方主体认真履行义务,充分体现了调解方式的优越性。

追问

行政执法材料具有什么样的证据效力?

生态环境损害赔偿诉讼在举证责任等方面有什么特殊性?

最高人民法院环资庭副庭长、第五巡回法庭副庭长魏文超认为,这是由生态环境损害赔偿诉讼原告的特殊性决定的。因为提起生态环境损害赔偿诉讼的原告只能是省级、市地级人民政府和指定的相关部门、机构,或者受国务院委托行使全民所有自然资源资产所有权的部门,他们掌握着行政执法过程中形成的证据资料,取证能力相对比较强。对于被告,其行为违反了法律法规,是其承担赔偿责任的前提条件。

“被告一方也是要承担一定举证责任的。”最高人民法院党组副书记、副院长江必新补充,比如被告认为他有属于法律免责的情况或者减轻责任的情形;某些证据原告没法获取而被告可以提供,举证责任发生转移;被告需要提供证据(不属于举证责任意义上的)反驳原告的。

为什么生态环境损害赔偿诉讼要优先于公益诉讼?

魏文超认为这样规定有三点考虑:生态环境损害赔偿诉讼保护范围更加广泛;行政机关举证能力比较强;生态环境损害赔偿诉讼终极目的是及时修复生态环境,省、市政府具备这样的资源和能力。当然,也会保障环境公益诉讼中适格原告的诉讼权利,对符合条件的,即便已受理生态环境损害赔偿诉讼,还是会受理环境公益诉讼。

江必新则回应了当前学术界关于私益诉讼、公益诉讼、国益诉讼的分法。他强调,从法律制度设计来看,政府提起的生态环境损害赔偿诉讼,既可以从国家作为自然资源所有者的角度提起,也可以从对破坏环境行为所造成的公共利益损失的角度提起,所以优先是有道理的。

损害生态环境的责任人应承担哪些责任,承担责任的方式又有哪些?

魏文超解释,其实生态环境损害赔偿义务人承担的法律责任与其他诉讼当中的被告应当承担的责任范围是没有区别的,只是更强调修复生态环境和赔偿损失。

对生态环境能够修复的,被告首先要承担修复责任,除了修复费用,还要承担生态环境受到损害到修复完成期间的生态环境服务功能的损失。如果生态环境无法修复,或者无法完全修复,被告还要承担生态环境功能永久性损害所造成的损失。魏文超说,这次规定得更细,对无法完全修复的,可以修复部分按照前面所说的进行修复,不能修复部分,还要再增加承担生态环境功能永久性损害造成的损失,这是这次司法解释一个比较特殊的规定。

江必新补充,这个责任方式规定相对比较复杂,就是要体现用最严格的制度、最严密的法治来保护生态环境。他说正好借这个机会告诉所有的公民、法人、企业,一定要严格遵守生态环境保护方面的法律法规和规章,一旦造成生态环境的破坏,责任是相当大的,赔偿有时候可能是天文数字。

损害生态环境的责任人已经承担了刑事责任、行政责任,为什么还要承担赔偿责任?

魏文超解释,因为三者目的不一样。刑事处罚目的是惩罚他的犯罪行为,行政处罚是为了维护良好的行政管理秩序,生态环境损害赔偿诉讼终极目的是修复生态环境。再有三类诉讼证明标准不一样,比如没有认定为刑事犯罪的事实,但是很有可能能够达到民事诉讼高度盖然性的证明标准,这可以避免遗漏当事人的一些违法行为。

江必新补充,当然也要注意不要重复追责问题。比如承担了罚金责任就不宜再承担罚款责任;比如责令赔偿、责令改正的行政责任涉及民事责任的内容,这时候也不宜重复;比如已经规定了惩罚性赔偿,就不宜再进行罚款处罚。

司法解释在推动生态环境行政管理与环境资源审判有效衔接方面有哪些创新?

生态环境部法规与标准司司长别涛认为,一是构建了生态环境行政执法过程中产生的证据材料如何在诉讼过程中进行审查认定的机制。生态环境主管部门或者其委托的机构在行政执法中形成的事件调查报告、检验报告、检测报告、评估报告、监测数据等,作为行政执法过程中形成的第一手资料,具有专业性和及时性。司法解释第九条规定,上述证据材料经当事人质证并符合证据标准的,可以作为认定案件事实的根据,准确界定了行政执法材料在生态环境损害赔偿案件中的证据效力。

二是构建了诉前磋商程序和诉讼程序的有效衔接机制。《改革方案》规定,赔偿权利人要就生态环境损害赔偿事宜与赔偿义务人在诉前进行磋商,无法达成磋商协议的方可提起诉讼。司法解释第二十条规定,经磋商达成生态环境损害赔偿协议的,当事人可以向人民法院申请司法确认。同时对司法确认的公告程序、赔偿协议的审查规则以及司法确认裁定书的内容等进行了具体规定。

此外,对磋商阶段当事人委托具备环境司法鉴定资质的鉴定机构出具的鉴定意见,以及委托国务院环境资源保护监督管理相关主管部门推荐机构出具的检验报告等证据材料,司法解释第十条明确了在生态环境损害赔偿案件中的证据效力和审查认定标准,有效解决了诉前磋商阶段证据材料在诉讼中的适用问题。

三是构建了裁判生效后生态环境修复实施工作的衔接制度。一方当事人拒绝履行、未全部履行发生法律效力的生态环境损害赔偿诉讼案件裁判或者经司法确认的生态环境损害赔偿协议的,对方当事人可以向人民法院申请强制执行。同时,基于生态环境修复工作专业性强、修复周期长、修复情况复杂等因素,对受损生态环境具体修复工作,依法由省级、市地级人民政府及其指定的相关部门、机构组织开展。这有利于发挥相关主管部门和机构的专业优势,及时推进生态环境修复工作有序开展,切实保障受损生态环境有效修复。

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